南京市溧水区人民政府

行政复议决定书

                           〔2019〕溧行复字第6号

申请人赵某某。

申请人濮某。

委托代理人陈某。

被申请人南京市溧水区柘塘街道办事处（南京溧水经济开发区管理委员会），统一社会信用代码11320124013089526T，住所地南京市溧水区开发区团山西路8号。

法定代表人任地保，该街道办事处主任。                            

出席听证会负责人张某。

委托代理人刘某。

申请人赵某某、濮某对被申请人南京市溧水区柘塘街道办事处（南京溧水经济开发区管理委员会，以下简称柘塘街道）2017年7月19日作出的拆除房屋行为不服，向本机关申请行政复议，本机关于2018年4月9日依法予以受理。2018年6月29日，本机关作出（2018）溧行复字第12号行政复议决定书，以被申请人拆除申请人房屋的行为不构成行政法意义上的行政行为，不属于行政复议受案范围为由，决定驳回申请人的行政复议申请。申请人不服本机关作出的行政复议决定，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，南京市中级人民法院受理后，于2019年1月7日作出（2018）苏01行初401号行政判决书，判决撤销本机关作出的（2018）溧行复字第12号行政复议决定书；责令本机关在法定期限内对赵某某、濮某的行政复议申请重新予以审理。本机关于2019年5月7日决定对赵某某、濮某的行政复议申请重新予以审理，于2019年5月28日组织双方当事人举行了听证会。申请人濮某及其委托代理人陈某、被申请人的负责人张某、委托代理人刘某均出席了听证会。现已审查终结。

申请人请求：确认被申请人征收财物行为违法。

申请人称：1987年，申请人作为集体经济组织成员经原乌山公社管理委员会的许可，取得了在十里岗村建房的许可。2003年，因响应政府建设需要，申请人移址修建了现有房屋。2017年7月19日凌晨，申请人位于南京市溧水区溧水经济开发区柘塘街道十里岗自然村的房屋在无任何拆迁协议、无任何强制执行法律批准文件、无任何告知的情况下，被溧水区柘塘街道办事处擅自违法拆除。2017年7月25日，被申请人的工作人员至上海与申请人濮某商谈补偿事宜，双方未达成补偿协议。2017年9月4日，申请人向溧水区人民政府申请行政复议，请求确认被申请人溧水区柘塘街道办事处征收财物违法。2017年9月12日，溧水区人民政府作出[2017]溧行复第23号《行政复议不予受理决定书》，决定不予受理申请人提出的复议申请。2018年3月12日江苏省南京市中级人民法院作出(2017)苏01行初809号《行政判决书》，判决：一、撤销溧水区人民政府作出的[2017]溧行复第23号《行政复议不予受理决定书》，二、责令溧水区人民政府在法定期限内对于赵某某、濮某的行政复议申请重新予以处理。2018年2月22日南京市公安局作出宁公复决字[2018]14号《行政复议决定书》，明确指出“赵某某、濮某的位于南京市溧水区溧水经济开发区柘塘街道十里岗自然村的房屋拆除系溧水区经济开发区管理委员会的行政行为”。申请人认为，被申请人柘塘街道违反法律规定，擅自拆除申请人的房屋，属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（七）项规定的违法征收财物的行为，依法应确认该行为违法。

被申请人答复称：1、从行政委托的定义和特征可以看出，答复人委托施工队实施拆除行为并非行政委托，而是民事委托。行政委托是指行政机关在其职权职责范围内依法将其行政职权或行政事项委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施管理行为和行使职权，并由委托机关承担法律责任。也即行政委托具有以下特征：（1）行政委托的产生必须有法定依据；（2）行政机关必须在法律、法规及规章规定可以委托时，才能委托；（3）行政委托的内容则是行政职权。根据《行政强制法》第十七条第一款：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”之规定，结合答复人与施工队之间的法律关系来看，答复人与施工队之间并不是行政法意义上的行政委托关系，仅是普通的民事委托关系。因此，施工队的误拆行为引起的法律后果不应当由上诉人承担。2、退一步来讲，即使上诉人与施工队之间存在行政委托关系，本案中，多个证据显示，涉案房屋是被施工队误拆，也即上诉人并未委托施工队对涉案房屋进行拆除，涉案房屋被拆是施工队自身的失误所导致。因此，答复人认为：对于施工队超出委托范围实施的行为，答复人不应承担法律后果。3、南京市公安局作出的宁公复决字（2018）14号《行政复议决定书》查明的事实有误，不能作为定案依据。综上，请求驳回申请人的复议请求。

经审理，本机关查明以下事实：申请人赵某某、濮某系母子关系。1987年，赵某某丈夫濮某某（1943年7月生，于2010年10月因病去世）取得在原溧水县柘塘镇红星村十里岗自然村建房的许可。2003年，濮某某取得《江苏省村镇工程建设许可证》，获准移址改建房屋。2013年1月，因安置房等建设项目需要，十里岗自然村被纳入征地拆迁范围。拆迁实施单位为被申请人柘塘街道下属的南京某甲房屋拆迁有限公司。被申请人委托江苏某乙建设工程有限公司（以下简称某乙公司）实施拆除征迁房屋工程。截止2013年5月，十里岗自然村仅申请人一户未签订拆迁补偿协议，后经商谈，一直未达成一致意见。2017年7月，在实施“两减六治三提升”专项行动中，被申请人委托某乙公司将辖区范围内拆除不到位、存在安全隐患的已签约房屋拆除到位。2017年7月18日，在未被事先告知，也未收到行政强制拆除决定的情况下，申请人位于十里岗自然村的房屋被某乙公司所属施工队拆除。   

另查明，关于溧水区柘塘街道办事处与溧水经济开发区管理委员会之间的关系，溧水经济开发区管理委员会为决策管理机构，溧水区柘塘街道办事处建制“保留不运行”，街道办事处内设机构职能全部并入开发区管委会。

上述事实有下列证据证明：申请人提交的南京市公安局宁公复决字【2018】14号行政复议决定书、江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初809号行政判决书、（2018）苏01行初401号行政判决书；申请人、被申请人在听证会上的陈述。

被申请人为证明其主张的申请人位于十里岗自然村的房屋系被某乙公司所属施工队在“263专项整治行动中”误拆，该拆除行为超出了被申请人的委托授权范围的事实，提交南京溧水经济开发区管理委员会（2017）109号“关于印发溧水开发区两减六治三提升专项行动实施方案的通知”、南京溧水经济开发区红星社区居民委员会2018年4月17日出具的情况说明、南京某甲房屋拆迁有限公司2017年11月11日出具的“关于开发区红星社区十里岗村濮某房屋被拆除有关事项的情况报告”、南京市公安局溧水分局经济开发区派出所2017年10月31日询问张某某（系某乙公司副总经理）笔录等证据予以证实。因以上证人与被申请人均存在利害关系，其证言不足以证明拆除行为超出了被申请人的委托授权范围，故对被申请人的上述事实主张，本机关不予采纳。

本机关认为：本案争议焦点为，被申请人对其委托某乙公司实施的拆除申请人房屋行为，应否承担相应的法律后果。

行政机关在其职权职责范围内依法将其具体行政事务委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托机关的名义实施行政事务，应由委托机关承担法律责任。实践中，存在受托组织超出委托机关委托事项范围的情形，但只要受托组织所为的行为是委托机关委托的行政事务，即未超出行政事务的范围，则即使受托组织在实施该事务时超越双方协议约定的具体行使方式和事项范围，仍然不改变受托机关所为是受托行政事务的性质，委托机关仍然要对受托组织的行为承担责任。

土地征收（包含征收集体土地涉及房屋安置补偿）制度的本质是国家基于公共利益的需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。土地征收的整个过程均系行政权行使的过程。实践中，由于征收与补偿程序的多阶段性与复杂性，乡镇人民政府以及相关建设单位等主体实际从事并分担土地行政或主管部门的部分具体征收补偿事务。本案中，被申请人在从事征收补偿事务过程中委托某乙公司实施拆除征迁房屋工程，据前述，被申请人提供的证据不能够证明其主张的某乙公司拆除申请人房屋超出委托范围的事实。即便超出了委托范围，也仅属于超越了双方约定的具体事项范围，而未超出被申请人委托的处理行政事务的范围，被申请人仍然要对申请人的行为承担责任。

《南京市征收集体土地涉及房屋补偿安置办法》第三十条规定，被征收人无正当理由拒绝接受补偿， 不能达成补偿安置协议的，由区政府提请国土资源管理部门责令被征收人限期交出土地。被征收人对责令交出土地的决定不服的， 可以依法申请行政复议，也可以向人民法院提起诉讼 ；第三十一条规定，被征收人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁， 又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，由项目所在区政府提请国土资源管理部门申请人民法院强制执行 。被申请人在未与申请人就征地房屋补偿安置协商达成一致意见，并签订补偿安置协议，且无其他任何生效行政强制拆除决定的情况下，即强行拆除被申请人房屋，该行为侵害了申请人合法的财产权益，显然属违法行政行为。

综上，被申请人委托某乙公司拆除申请人房屋的行为违反法定程序，依法应确认违法。对申请人的复议请求，本机关予以支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定如下：  

确认被申请人南京市溧水区柘塘街道办事处（南京溧水经济开发区管理委员会）2017年7月18日拆除申请人位于溧水区柘塘街道办事处红星社区十里岗自然村房屋的行为违法。   

对本决定不服，可以自接到本决定书之日起15日内，向南京铁路运输法院提起行政诉讼。

                             二〇一九年六月二十七日