申请人方某某。

委托代理人方某。

被申请人南京市溧水区社会保险管理中心，统一社会信用代码12320124MB0375929B，住所地南京市溧水区永阳街道秦淮大道401号。

法定代表人庄毅，该中心主任。

委托代理人李某友。

委托代理人李某磊。

申请人方某某对被申请人南京市溧水区社会保险管理中心（以下简称溧水社保中心）于2021年7月23日作出的不予受理先行支付告知书不服，于2021年8月9日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。因本案相关规范性文件需转送南京市司法局审查，本案于2021年8月12日中止审理，9月22日恢复审理，现已审理终结。

申请人请求：1、撤销被申请人作出的不予受理先行支付告知书；2、责令被申请人受理申请人提出的工伤保险基金先行支付申请，依法予以先行支付，并对《南京市工伤保险基金先行支付经办规程（试行）》（宁社险管〔2018〕5号）（以下简称《规程》）进行审查。

申请人称：1、我于2019年2月8日上班途中发生交通事故，溧水区人力资源和社会保障局（以下简称溧水人社局）于2020年3月11日认定我所受伤害为工伤。用人单位南京某公司不服，向法院起诉，历经一审、二审，均败诉。因用人单位仍拒绝支付工伤保险待遇，且没有为我缴纳工伤保险，我向溧水社保中心申请先行支付工伤待遇，该中心以《规程》相关条款为由，不予受理。2、根据该《规程》的申请条件，诉讼后应获得而未获得相关工伤待遇赔偿或未获得足额赔偿，法院出具中（终）止执行文书的，才能申请先行支付。人社部出台的《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定明确了可以申请先行支付的具体情形，并以“职工认为用人单位不支付的情形”进行兜底，明确赋予职工在用人单位不支付工伤保险待遇的各种具体情形下申请工伤保险基金先行支付的权利。该《规程》实则只执行了《社会保险基金先行支付暂行办法》规定的职工可以申请先行支付四种情形中的第三种，剥夺了职工依法享有的申请先行支付的权利。请求复议机关责令被申请人受理申请人提出的工伤保险基金先行支付申请，依法予以先行支付。

被申请人答复称：申请人方某某于2019年2月8日发生交通事故，溧水人社局于2020年3月11日认定其为工伤，根据《规程》的相关规定，先行支付申请条件需要依法经诉讼后应获得而未获得相关工伤待遇赔偿或未获得足额赔偿，法院出具中（终）止执行文书后，工伤职工或其近亲属可以持相关材料向我部门申请先行支付工伤保险待遇。而申请人在工伤认定决定书生效后并未向劳动仲裁部门提起劳动仲裁，也未向法院提起民事诉讼，用人单位是否应当赔偿其相应的工伤保险待遇以及赔偿金额无法确定，且申请人也没有证据证明用人单位拒绝支付其工伤保险待遇，其不符合工伤保险基金先行支付的条件。请求复议机关驳回申请人的复议申请。

经审理，本机关查明以下事实：申请人原系南京某公司的员工，2019年8月2日，申请人在步行前往该公司上班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害，后其向溧水人社局提出工伤认定申请，溧水人社局于2020年3月11日作出认定工伤决定书，认定申请人所受事故伤害为工伤。南京某公司不服该认定工伤决定书向法院提起诉讼，后经法院一审、二审判决，均驳回南京某公司的起诉和上诉。2021年7月23日，申请人以南京某公司拒绝支付工伤保险待遇为由向被申请人申请先行支付工伤保险待遇，被申请人依据《规程》的规定，认定申请人“因无法提供依法经诉讼后应获得而未获得相关工伤待遇赔偿或未获得足额赔偿，法院出具中（终）止执行文书，不符合南京市工伤保险基金先行支付规定，故不能受理该工伤（亡）职工的工伤待遇”，于2021年7月23日作出不予受理先行支付告知书。申请人对该告知书不服，向本机关申请行政复议。

上述事实有下列证据证明：被申请人提供的不予受理先行支付告知书；申请人提供的不予受理先行支付告知书，宁劳鉴通字〔2020〕1513号劳动能力鉴定结论通知书，宁人社工认字〔2020〕LS-0112号认定工伤决定书，（2020）苏0192行初908号行政判决书，（2021）苏01行终378号行政判决书。

本案在审理过程中，根据申请人提出的对被申请人作出不予受理先行支付告知书所依据的《南京市工伤保险基金先行支付经办规程》（宁社险管〔2018〕5号）进行附带性审查的申请，本机关于2021年8月10日向南京市司法局递交了规范性文件转送函及相关附件材料，请该局予以审查处理。2021年9月22日，南京市司法局向本机关作出了《关于<规范性文件审查转送函>的回复》，回复如下：“《规程》为社保经办系统内部的工作指导性文件，没有对外发布，也未在其门户网站进行公示，不对外产生法律效力，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）关于‘未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理的依据’的规定，《规程》不得作为溧水社保中心作出不予受理决定的依据。《规程》第二点规定‘依法经诉讼后应获得而未获得相关工伤待遇赔偿或未获得足额赔偿，法院出具中（终）止执行文书后，工伤职工或者近亲属可以持相关材料向工伤保险经办部门书面申请先行支付工伤保险待遇。’该规定与《社会保险法》第四十一条第一款、人社部《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款的具体规定不一致，已要求文件制定单位根据相关法律法规及工作实际及时进行修订。”

本机关认为，根据《中华人民共和国社会保险法》的规定，溧水社保中心作为溧水区社会保险行政部门，在职责范围内负责溧水区域社会保险管理工作，具有对其管辖范围内发生的工伤保险待遇先行支付申请依法受理并作出处理的法定职权。

其一，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）之规定，行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。根据南京市司法局的回复意见，《规程》为社保经办系统内部的工作指导性文件，并未对外发布或公示，不得作为被申请人作出不予受理先行支付告知书的依据。其二，规范性文件与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的，该规范性文件不合法。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定，“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款规定，“职工被认定为工伤后，有下列情形之一的，职工或者其近亲属可以持工伤认定决定书和有关材料向社会保险经办机构书面申请先行支付工伤保险待遇：（一）用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；（二）用人单位拒绝支付全部或者部分费用的；（三）依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；（四）职工认为用人单位不支付的其他情形。”根据南京市司法局的回复意见，《规程》第二点规定与《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款、人社部《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第二款的具体规定不一致，故不具有合法性。其三，被申请人答复称:申请人没有证据证明用人单位拒绝支付其工伤保险待遇。《工伤保险经办规程》（人社部发〔2012〕11号）第七十五条第二款第（二）项规定，“用人单位未依法缴纳工伤保险，并拒不支付工伤保险待遇的，工伤职工或近亲属申请先行支付的，需提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付工伤保险待遇的证明材料。”《社会保险基金先行支付暂行办法》第七条规定，“社会保险经办机构收到职工或者其近亲属根据第六条规定提出的申请后，应当在3个工作日内向用人单位发出书面催告通知，要求其在5个工作日内予以核实并依法支付工伤保险待遇，告知其如在规定期限内不按时足额支付的，工伤保险基金在按照规定先行支付后，取得要求其偿还的权利。”本机关认为，被申请人作为溧水区社会保险行政部门，应当对工伤职工的伤害经过，对用人单位是否认可工伤、是否进行了积极救治作出调查核实，具有出具相应证明材料的条件和法定职权。被申请人以申请人无证据证明用人单位拒绝支付其工伤保险待遇作为作出不予受理先行支付告知书的理由，属于怠于履行审查、催告义务。

综上，被申请人作出的不予受理先行支付告知书认定事实不清，适用依据错误，应予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条的规定，决定如下：

一、撤销南京市溧水区社会保险管理中心于2021年7月23日作出的不予受理先行支付告知书；

二、责令南京市溧水区社会保险管理中心在法定期限内对申请人方某某提出的工伤保险基金先行支付申请重新作出处理。

对本决定不服，可以自接到本决定书之日起十五日内向南京市中级人民法院提起行政诉讼。 

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