申请人：王某某。

被申请人：南京市溧水区市场监督管理局，住所地：南京市溧水区永阳街道秦淮路55号。

法定代表人：赵雪保，职务：该局局长。

委托代理人：胡某。

委托代理人：许某。

申请人王某某不服被申请人南京市溧水区市场监督管理局（以下简称溧水市场监管局）于2023年4月27日作出的答复函，于2023年6月27日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，于2023年7月19日组织双方当事人参加听证，申请人王某某未出席，被申请人委托代理人胡某出席听证，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人于2023年4月27日作出的答复函，并责令重新作出处理。

申请人称：被申请人作出的答复内容存在严重事实不清的情形。1、涉案食品标注如下信息：复配乳化剂(酪蛋白酸钠、焦磷酸钠、三聚磷酸钠、谷氨酰胺转氨酶、麦芽糊精)，从其标注方式上就可以看出，该款食品中的谷氨酰胺转氨酶并不是作为食品加工助剂(即酶制剂)使用，而是作为复配乳化剂使用，乳化剂亦属于食品添加剂的功能类别，作为乳化剂使用的话，其使用范围必须严格遵循GB2760-2014附录A的相关规定，而GB2760-2014附录A规定谷氨酰胺转氨酶只能用于豆制品中（详见GB2760-2014附录A第22页），而涉案食品的执行标准为SB/T10379，属于调理肉制品，不在其合理的使用范围之内。2、根据GB2760-2014附录D第196页，乳化剂和食品工业用加工助剂、酶制剂等分别属于不同的概念，而涉案食品使用的谷氨酰胺转氨酶在“复配乳化剂”一栏中，很明显不是作为食品工业用加工助剂(酶制剂)使用，而是作为乳化剂使用。故被申请人认定事实不清，单从涉案食品的标注方式以及GB2760附录D的理论阐述方面来看，没有任何证据表明涉案食品中使用的谷氨酰胺转氨酶是作为加工助剂(酶制剂)使用，缺乏事实和理论基础。3、GB2760-2014附录C中规定，若谷氨酰胺转氨酶作为食品工业用加工助剂(或酶制剂)使用，必须符合其基本原则，一是工艺必要性，二是不得在终产品中发挥功能性作用，而涉案食品属于调理肉制品，所谓的调理肉制品是指先把肉搅碎，然后通过压制后再重组切片、冷冻，通过切片形成牛肉卷，而肉制品通过搅碎重组的过程中，若不添加谷氨酰胺转氨酶，肉质是无法完成粘合的，换言之，若不添加谷氨酰胺转氨酶肉质无法粘合或凝固在一起，其起到了凝固和稳定的作用，很明显，该添加剂在终产品中是发挥了功能性作用的，其不符合GB2760附录C的使用原则，故可以排除谷氨酰胺转氨酶在涉案食品中作为食品工业用加工助剂使用。4、根据《预包装食品标签通则》（GB7718-2011）(问答版) 第三十五条之规定，谷氨酰胺转氨酶标在了复配乳化剂栏位，该栏位属于食品添加剂栏位，并不属于食品配料表栏位，从这一点也可能看出，涉案产品中所使用的谷氨酰胺转氨酶是作为食品添加剂使用，并不是作为加工助剂(酶制剂)使用。5、根据《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)问答(修订版)第三十二条的规定，复配乳化剂中所标示出来的每种食品添加剂都应当是发挥了功能性作用的，结合GB2760-2014附录C关于加工助剂使用原则第1.2条之规定，涉案食品所使用的谷氨酰胺转氨酶是在“复配乳化剂”里明确标示出来的，说明其在终产品中是一定会发挥功能性作用的，进而可以直接认定其不符合GB2760附录C关于加工助剂(酶制剂)的使用原则，排除其作为加工助剂使用。综上，南京某食品有限公司生产的食品“某黑椒牛排”中添加的谷氨酰胺转氨酶属于超范围使用食品添加剂，其不符合GB2760-2014附录C关于加工助剂的使用原则，违反了《食品安全法》第三十四条之规定，被申请人认定其不属于超范围使用食品添加剂，属认定事实不清，请求复议机关依法核查并撤销上述答复函。

被申请人答复称：1、申请人对本局作出的不予立案决定无行政复议资格。申请人于2023年3月27日通过挂号信方式向本局举报南京某食品有限公司涉嫌生产不符合食品安全标准的“某黑椒牛排”。申请人反映被举报人生产的该款产品涉嫌超范围使用食品添加剂“谷氨酰胺转氨酶”。申请人向我局提出的举报内容，无论我局是否作出立案决定，都无法使申请人获得权利救济，本局的不予立案决定与申请人不存在法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项和最高人民法院《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》中明确的，只有本局的不予立案决定侵害举报人的合法权益时，举报人才具备行政复议申请人的资格，故王某某对本局作出的不予立案决定不具备行政复议申请人资格。2、被申请人依法履职，认定事实清楚。被申请人2023年3月27日收到申请人的投诉举报信，依法进行调查，并在法定时间内处理申请人的投诉举报。经调查，该复配乳化剂为南京某食品有限公司从山东某酶制剂有限公司处购进并使用，证明材料有该批次复配乳化剂入库单、入库检验单，以及委托检验报告、山东某酶制剂有限公司营业执照复印件、食品生产许可证、生产许可明细表复印件。山东某酶制剂有限公司出具了关于该复配乳化剂中的谷氨酰胺转氨酶是可以作为加工助剂(酶制剂)使用的声明，其佐证材料有谷氨酰胺转氨酶的委托检验报告，该报告的检测依据为《食品安全国家标准 食品添加剂食品工业用酶制剂》（GB1886.174-2016）。被举报人称涉案产品配料表中标注的谷氨酰胺转氨酶是作为加工助剂(酶制剂)使用，其作用只在加工制作过程中起催化反应，不在终产品中发挥作用。被举报人提供了该款“某黑椒牛排”原料的海关进口货物报关单、作业指导书、配料过程记录表，并说明其原料为整块的肉，加工过程中并无申请人所称的“肉制品搅碎重组”，故也不存在申请人所称的要发挥粘合、凝固等作用。经核查，本局认为被举报人在加工涉案产品时使用谷氨酰胺转氨酶符合加工助剂的使用原则。此外，关于谷氨酰胺转氨酶作为加工助剂(酶制剂)在涉案产品配料表中的标注问题，《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.3.1.1条规定，“配料表应以“配料”或“配料表”为引导词。当加工过程中所用的原料已改变为其他成分(如酒、酱油、食醋等发酵产品)时，可用“原料”或“原料与辅料”代替“配料”、“配料表”，并按本标准相应条款的要求标示各种原料、辅料和食品添加剂。加工助剂不需要标示。但“不需要标示”并非禁止标示，故谷氨酰胺转氨酶作为加工助剂(酶制剂)在该产品的配料表中进行标注，也并未违反该规定。因此，被申请人认定该款“某黑椒牛排”中谷氨酰胺转氨酶作为加工助剂(酶制剂)使用，并不属于超范围使用添加剂。申请人的举报内容不符合《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条中明确的立案条件，因此，本局决定不予立案。上述处理结果被申请人均已通过邮寄送达告知申请人。综上，被申请人作出的具体行政行为事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求复议机关依法维持。

经审理，本机关查明以下事实：2023年3月27日，申请人王某某通过挂号信方式向被申请人溧水市场监管局投诉举报，反映称其在某超市购买到被举报人南京某食品有限公司生产的“某黑椒牛排”，后发现该产品涉嫌超范围使用食品添加剂“谷氨酰胺转氨酶”，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条的规定，要求被举报人召回产品、依法赔偿，请求被申请人依法查处并奖励申请人。接到举报后，被申请人依法进行调查，经核查于2023年4月27日作出涉案答复函，告知申请人“你提出该款‘某黑椒牛排’在配料表中标示了‘复配乳化剂(酪蛋白酸钠、焦磷酸钠、三聚磷酸钠、谷氨酰胺转氨酶、麦芽糊精)’的情况属实，该款‘某黑椒牛排’属于调理肉制品。经查，该复配乳化剂为南京某食品有限公司从有资质的生产厂家处通过合法渠道购进，该公司已向我局提供上述复配乳化剂的相关索证索票材料。根据南京某食品有限公司提供的相关工艺流程及说明，该款‘某黑椒牛排’中添加的谷氨酰胺转氨酶是作为加工助剂(酶制剂)使用，故该款‘某黑椒牛排’中添加谷氨酰胺转氨酶不属于超范围使用食品添加剂。综合以上，南京某食品有限公司生产的‘某黑椒牛排’使用谷氨酰胺转氨酶符合食品安全标准，故我局对此不予立案。”并于2023年4月28日邮寄送达申请人。申请人不服，为此向本机关提起行政复议。

上述事实有下列证据证明：被申请人提供的投诉举报信，被举报人营业执照，食品经营许可证，食品生产许可证，食品生产许可品种明细表，产品检测报告，该批次产品出厂产品检验报告，复配乳化剂入库单，入库检验单，出厂检验报告，委托检验报告，复配乳化剂生产供应商的营业执照，食品生产许可证，生产许可品种明细表证，生产作业指导书，配料过程记录表，牛肉原料报关单记录，复配乳化剂生产供应商情况说明，谷氨酰胺转氨酶检验报告，被举报人情况说明，现场检查笔录，延期立案审批表，不予立案审批表，举报不予立案告知书，答复函；申请人提供的举报材料。

本机关认为，根据《中华人民共和国食品安全法》的规定，溧水市场监管局作为溧水区工商行政管理部门，在职责范围内负责溧水区域范围内的食品安全监督管理工作，具有对其管辖范围内发生的食品安全投诉举报依法受理并查处的法定职权。

《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款规定，“经核查，符合下列条件的，应当立案:(一)有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为;(二)依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚;(三)属于本部门管辖;(四)在给予行政处罚的法定期限内。”本案中，被申请人接到申请人举报后经核查，依据涉案产品使用的复配乳化剂生产供应商出具的情况说明、产品作业指导书、配料过程记录表及谷氨酰胺转氨酶检验报告等证据，认定被举报人生产的“某黑椒牛排”中使用的谷氨酰胺转氨酶系作为加工助剂（酶制剂）使用，不属于超范围使用食品添加剂，于2023年4月27日依法作出不予立案决定并答复申请人，认定事实清楚，适用依据正确，程序正当，依法应予维持。

关于申请人认为谷氨酰胺转氨酶标示在复配乳化剂栏位即被作为乳化剂使用的问题。《食品安全国家标准 复配食品添加剂通则》（GB26687-2011）第2.1条规定，复配食品添加剂是“为了改善食品品质、便于食品加工，将两种或两种以上单一品种的食品添加剂，添加或不添加辅料，经物理方法混匀而成的食品添加剂。”第3.2条规定，“由功能相同的多种功能食品添加剂，或者不同功能的食品添加剂复配而成，可以其在终端食品中发挥的全部功能或者主要功能命名。”根据上述复配食品添加剂的概念及命名原则，复配乳化剂区别于乳化剂，涉案产品中的复配乳化剂由多种不同功能的食品添加剂复配而成，申请人认为谷氨酰胺转氨酶标示在该复配乳化剂栏位即断定其作为乳化剂使用无事实依据，故本机关不予采纳。

关于申请人认为涉案产品使用谷氨酰胺转氨酶发挥凝固和稳定作用即其在终产品中发挥了功能性作用，不符合《食品安全国家标准 食品添加剂使用标准》（GB2760-2014）附录C的使用原则，即排除其作为加工助剂使用的问题。本机关认为，根据被申请人提交被举报人提供的作业指导书、配料过程记录表及牛肉原料报关单记录可以证实，涉案产品原料系在整块肉的基础上进行修切，无须搅碎重组，故申请人提出的该主张无事实依据，本机关不予采纳。

关于申请人认为谷氨酰胺转氨酶作为加工助剂（酶制剂）标示在复配乳化剂栏位而非配料表栏位，即排除作为加工助剂使用的问题。《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011）第4.1.3.1条规定，“预包装食品的标签上应标示配料表，配料表中的各种配料应按4.1.2的要求标示具体名称，食品添加剂按照4.1.3.1.4的要求标示名称。”根据该规定，食品添加剂栏位属于配料表栏位的一部分，涉案产品使用的谷氨酰胺转氨酶标示在涉案产品配料表中。申请人将食品添加剂栏位与配料表栏位区分开来，系对该规定的错误理解。

关于申请人认为复配乳化剂栏位中标示的食品添加剂应当都是在终产品中发挥了功能性作用的，故排除谷氨酰胺转氨酶作为加工助剂（酶制剂）使用的问题。《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》（GB7718-2011）问答（修订版）第三十二条规定，“应当在食品配料表中一一标示在终产品中具有功能作用的每种食品添加剂。”该规定仅要求在终产品中具有功能作用的食品添加剂应当标示，但并未禁止标示在终产品中不发挥功能作用的食品添加剂，故涉案产品使用的谷氨酰胺转氨酶作为加工助剂（酶制剂）标示在配料表中并无不当。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持被申请人南京市溧水区市场监督管理局于2023年4月27日作出的答复函。

对本决定不服，可以自接到本决定书之日起十五日内向南京江北新区人民法院提起行政诉讼。  

二〇二三年八月十日