申请人：吴某某。

被申请人：南京市溧水区市场监督管理局，住所地：江苏省南京市溧水区永阳街道秦淮路55号。

法定代表人：赵雪保，职务：该局局长。

委托代理人：闫某某。

申请人吴某某不服被申请人南京市溧水区市场监督管理局（以下简称溧水市场监管局）于2023年5月8日作出的溧市监不立〔2023〕12001号不予立案告知书，于2023年9月11日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，于2023年10月10日组织双方当事人参加听证，申请人吴某某未出席，被申请人委托代理人闫某某出席听证，现已审理终结。

申请人请求：撤销被申请人于2023年5月8日作出的溧市监不立〔2023〕12001号不予立案告知书，并责令其重新作出处理。

申请人称：1、把谷物研磨加工打粉后已经改变了产品原有的自然性状和化学性质。如将小麦研磨加工成面粉后，小麦原先是固状物、体形物(椭圆形)，研磨成粉后成为粉状物，小麦的自然性状被改变了。本案中，某超市内的某柜台将黑米、黑豆、红小豆等三种原先属于预包装食品的谷物拆开后混合在一起进行研磨打粉，黑米、黑豆、红小豆等产品的自然性状由原先的固状物、体形物变成了粉状物，其产品的自然性状明显改变了，且这三种物质混合后打粉,其营养成分也由原先的单一种类变成了多种类。另外，从生活常识判断，原来的豆状物变成了粉状物，这就是明显的自然性状的改变。原来的单品类的味道是一种状态，混合打粉后，味道由原先的单一品种变成了混合后的品种，化学性质也在改变。再者，《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》(市监总局第81号令)发布时，市场监管总局对该办法进行了释义，“根据《中华人民共和国农产品质量安全法释义》(中国民主法制出版社2023年3月第1版)，‘植物、动物、微生物及其产品’包括在农业活动中直接获得的未经加工的以及经过剥壳、粉碎、清洗、切割、冷冻、打蜡、分级、包装等初加工，但未改变其基本自然性状和化学初加工产品，区别于经过加工已基本不能辨认其原有形态的‘食品’或‘产品’。”本案中，黑米、红小豆等产品都已经混合在一起打成粉了，还能辨别其原有形态吗?故申请人认为，被申请人所主张的“研磨谷物加工成粉后未改变产品的基本自然性状和化学性质”属认定事实不清。2、关于谷物混合打粉后是否属于食品生产加工行为，是否需要取得《食品生产许可证》的问题。根据《市场监管总局关于修订公布食品生产许可分类目录的公告》(国家市场监督管理总局公告2020年第8号)所发布的最新版《食品生产许可分类目录》，该《食品生产许可分类目录》第一项就是“粮食加工品”，其类别编号为“0104其他粮食加工品”，其中列举了诸多品种明细，红豆粉、黑豆粉、混合杂粮粉等位列其中，很明显，“谷物加工”属于“粮食加工品”，其位列于食品生产许可的类别之中，亦在食品生产的许可类目当中，进而可以得出结论，“谷物加工(粮食加工品)”的行为属于食品生产许可项目，其属于食品生产行为，既然属于食品生产行为，那么加工该类产品则必然需要取得《食品生产许可证》，故被申请人认定的“把谷物混合后打粉，属于食品的生产加工行为的观点不成立”的说法属事实不清。综上，将谷物研磨混合加工成粉的行为改变了产品的自然性状和化学性状，其属于食品的生产加工行为，需要依法取得《食品生产许可证》后方可生产加工，被申请人认定事实不清，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条之规定，复议机关支持申请人提出的复议请求。

被申请人答复称: 1、申请人对被申请人作出的答复行为无行政复议资格。被申请人于2023年4月26日收到申请人邮寄投诉举报信件一封，申请人举报江苏某超市有限公司某店售卖谷物柜台(某柜台)采用现场加工方式将谷物混合打粉，申请人称该行为属于非法的食品生产行为，要求查处并给予其赔偿。被申请人在收到上述投诉举报信件后及时处理并按程序规定答复了申请人。被申请人无论作出何种答复都无法使申请人获得权利教济，因此，被申请人的答复行为与申请人之间不存在法律上的“利害关系”。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项以及最高人民法院在《关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》(〔2013〕行他字第14号)中明确的内容，申请人对被申请人作出的答复行为不具备行政复议申请人资格。2、被申请人作出的不予立案决定符合相关规定。被申请人在收到上述投诉举报信件后，于2023年5月4日开展现场核查，核查确认:（1）被举报人销售的黑豆、黑米、红小豆均为安徽某食品有限公司(食品生产许可证编号: SC10134011105148 )生产销售的预包装食品，被举报人现场提供了相关产品的生产商/供货商的营业执照、食品生产许可证、食品经营许可证、购进票据、出厂检验报告，检验结论均为合格。（2）被举报人将黑豆、黑米、红小豆混合研磨打粉行为的具体操作流程为:消费者挑选想购买的预包装谷物，根据每种产品的单价经加和后计算产品总销售价格，然后根据消费者需求，如不需研磨打粉，直接带走产品即可，如需将谷物混合研磨打粉，被举报人现场拆除原产品包装袋后，将谷物混合研磨打粉，为便于顾客携带，打粉后使用新的食品包装袋包装，加贴产品总销售价格的码纸，如需将谷物单独研磨打粉，被举报人亦根据顾客需求进行相应的操作，上述研磨打粉服务均不另外收费。因此，被举报人将谷物混合研磨打粉的行为是商家提供的免费售后服务，非申请人所述食品生产加工行为。因此，被申请人依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第四项“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案:…(四)依法可以不予立案的其他情形”的规定，决定不予立案。综上所述，被申请人作出的不予立案决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求复议机关依法维持。

经审理，本机关查明以下事实：2023年4月26日，申请人吴某某向被申请人溧水市场监管局邮寄投诉举报信，举报江苏某超市有限公司某店存在未取得生产许可生产加工谷物的行为，请求被申请人依法查处并要求被举报人赔偿。接到申请人举报后，被申请人于2023年5月4日展开核查，对被举报人进行现场检查、询问并制作了笔录。经核查确认，被举报人销售的熟黑豆、熟黑米、熟红小豆均为安徽某食品有限公司生产销售的预包装食品，被举报人从该公司购进涉案产品后在超市自有柜台销售，并为需要将涉案产品粉碎的顾客免费提供研磨打粉服务。2023年5月8日，被申请人作出溧市监不立〔2023〕12001号不予立案告知书，内容如下：“我局于2023年4月26日收到你关于某柜台的投诉举报书，经核查，该柜台销售的黑豆、黑米、红小豆产品为安徽某食品有限公司(食品生产许可证编号: SC10134011105148)生产，某柜台现场提供了上述产品的进货查验材料与研磨机器维修保养、清洗消毒记录。上述产品外包装标示‘温馨提示:购买本产品可根据您的需要提供免费研磨服务，磨粉过后有重量偏差，敬请谅解’，我局认为研磨服务未改变产品基本自然性状和化学性质，举报中所称‘把谷物混合后打粉，属于食品的生产加工行为’不成立。依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第四项的规定，我局决定不予立案。”并于2023年5月9日通过挂号信邮寄送达申请人，申请人后称未收到，被申请人于2023年8月23日再次向申请人送达。申请人不服，为此向本机关提起行政复议。

上述事实有下列证据证明：被申请人提供的申请人投诉举报信，被投诉举报人营业执照，食品经营许可证，法定代表人及其质量管理员身份证复印件，记录表，检查表，产品生产/供货企业营业执照，食品生产许可证，食品经营许可证，门店调拨单，被举报产品出厂检验报告，现场检查笔录，询问调查笔录，不予立案审批表；申请人提供的举报材料。

本机关认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款和《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第四条第二款之规定，溧水市场监管局具有对其管辖范围内发生的食品安全投诉举报依法受理并查处的法定职权。

《市场监督管理行政处罚程序规定》第二十条第一款第四项“经核查，有下列情形之一的，可以不予立案：…（四）依法可以不予立案的其他情形。”本案中，根据在案证据能够证明被举报人从安徽某食品有限公司购进涉案产品之后，在超市自有柜台进行售卖，最终由消费者决定是否接受被举报人提供的免费研磨打粉服务。也就是说，被举报人研磨打粉行为系完成经营行为后的售后服务行为，区别于应当事先经市场监督管理部门许可后方可进行的食品生产加工行为，该服务类事项应属于依法不需要取得食品生产许可的事项。且从工艺角度看，一方面，根据《0104其他粮食加工品生产许可证审查细则》(2006版)，“谷物碾磨加工品是指以脱壳的原粮经碾、磨、压等工艺加工的粒、粉、片制品，如玉米碴、荞麦粉、燕麦片等”，涉案产品系经过低温烘焙的熟黑豆、熟黑米、熟红小豆，并非上述审查细则规定的脱壳的原粮，故涉案产品不属于谷物研磨加工品，亦不属于《食品生产许可分类目录》中“0104其他粮食加工品”，故被举报人对涉案产品进行研磨打粉不需要取得食品生产许可；另一方面，被举报人的研磨打粉行为并未改变涉案产品的化学性质，被申请人据此作出不予立案决定并无不当。另，被申请人在收到申请人举报材料后，在法定期限内作出不予立案决定，并将办理结果告知申请人，履行了法定职责，程序合法。

需要指出的是，被申请人作出的涉案不予立案告知书中有关“研磨服务未改变产品基本自然性状”的表述不够严谨，且未向申请人充分阐述作出不予立案决定的理由，虽未对申请人的实质利益产生影响，但在今后的投诉举报答复工作中应当加以改进，从源头杜绝行政争议的发生。

综上，被申请人作出的涉案不予立案告知书认定事实清楚，适用依据正确，程序正当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定如下：  

维持被申请人南京市溧水区市场监督管理局于2023年5月8日作出的溧市监不立〔2023〕12001号不予立案告知书。

对本决定不服，可以自接到本决定书之日起十五日内向南京江北新区人民法院提起行政诉讼。

二〇二三年十月二十六日